黄光辉：元丰改制后北宋省部寺监关系考论
作者：黄光辉
来源：《历史研究》2023年第6期
在中国古代中央行政体制发展过程中，三公九卿制与三省六部制的更替经历一个漫长复杂的过程。隋唐虽然确立三省六部制，但秦汉三公九卿制下的寺监机构仍散存在中央行政体制之中，使得整个行政体制的运作不够顺畅。中晚唐至北宋前期，又出现使职差遣体制，以至这一时期成为中国古代中央行政体制最为复杂的一个阶段。北宋元丰改制在分解和重构使职差遣机制的基础上，将寺监机构有机嵌入三省六部制中，从而构建了新的中央行政体制，使得中央日常政务运作更加通畅。元丰改制不仅是对秦汉隋唐以来中央行政体制发展成果的有效整合，也为元明清中央行政体制进一步发展奠定了基础。
由于元丰改制后北宋中央各行政机构皆承袭旧名，故元丰体制之“新”，主要体现在省部寺监等中央机构之间的关系上。元丰改制后北宋省部寺监关系如何，学界已有丰富成果。对于尚书都省与六部关系，相关研究多偏向否定六部的独立性，强调其对都省的依附性。对于六部与寺监关系，学界主要有两种观点：一种是沿袭严耕望“政务”与“事务”的分类，认为元丰改制后六部是政务性机构，寺监是奉行成命的事务性机构；另一种认为唐代六部与寺监之间并非上下级关系，严耕望所说的六部与寺监之间上下级关系，要到南宋时期才真正确立。可见元丰改制后省部寺监之间的关系，仍值得进一步探讨。本文在既有研究基础上，从国家治理、官制变迁与行政流程等角度，考察元丰改制后尚书都省与六部、六部与寺监、寺监与库务之间的关系，以期对元丰体制的组织结构、政务运行机制有更加系统和准确的认识，进而总结北宋元丰改制在中国古代中央行政体制发展中的重要意义。
一、都省与六部分层理政
元丰改制后，尚书都省负责管辖六部，都省与六部之间形成分层理政的新格局。自尚书省长官尚书左、右仆射至六部诸案吏员，在北宋中央行政流程中地位与作用各不相同。
元丰改制后尚书都省负责中枢决策与沟通执行，承担行政枢纽的职责。中央及地方各级行政机构向中书省和门下省所上公文，“大率皆送尚书省”，统一由尚书都省负责上传下达。元丰六年御史杨畏曾言，“内外文字申都省，开拆房受，左右司分定印日发付，”可知尚书都省的开拆房负责接收全国各处所申公文。开拆房收到各处公文后，由主管官员（左、右司郎官）在公文纸背注明具体处理时间，再根据公文所载事务种类，将公文下发给吏、户、礼、兵、刑、工等诸房。诸房吏员根据相关条例拟出初步处理意见，交付尚书都省左、右司，吏、户、礼房交左司，兵、刑、工房交右司。都省左、右司收到公文后，先点检审核，确认无误后，再由尚书左右丞、左右仆射签押。一般公文需经都省左右丞、仆射审核后才能下发六部。
元丰改制后，尚书都省在业务分工时着眼于六部，与唐前期着眼于二十四司不同。正如司马光所言，元丰以后“尚书省下六曹，付诸案勘会，检寻文书，会问事目”，尚书六部在行政流程中最重要的作用是检具条例并拟出具体处理意见，然后再送呈尚书都省审核。都省下发六部之事，往往不是由六部中的某一部单独承担，而是需要多部一起合作完成，故史书中常见“批送户、礼部勘当”、“批送礼、工部勘当”等记载。
元丰改制后六部处理具体公务时也是分层分类的。六部不同层级的官员在公务处理流程中作用不同。以刑部为例，《长编》云：
应敕式条例该载未尽或有疑虑，及诸处创陈乞申取指挥，并应议可否改更措置、按劾官吏等事，并尚书与夺判定可否；所有条例常程熟事，则侍郎判决；其余行遣文书，并从四司员外郎书呈尚书；其应供检案牍之事，专责吏人。
值得注意的是，与唐前期相比，元丰体制中六部所辖诸司独立性减弱，诸司郎官地位下降，而六部则获得独立的公文下行权。
首先，六部所辖诸司公文处理权限相较唐前期有一定收缩。元丰改制后六部下辖二十四司已无独立性，不能直接与都省进行公文往来。如户部金部司无权再向尚书都省申奏，需通过户部上奏。诸司郎官在行政运作中所起作用，主要为讨寻公案、检详条贯、拟出初步意见，最后上呈本部长贰决断。而唐前期诸司郎官可自行主判某些公务，拥有一定自主权，在公务处理中的权限较元丰改制后更大。
其次，诸司郎官地位与唐前期相比有所下降。元丰改制后六部诸司郎中、员外郎分别为从六品、正七品，而唐前期六部郎中、员外郎为从五品上、从六品上。唐前期六部郎官受都省和本部长贰双层领导，且前者影响更大；元丰改制后六部郎官主要受本部长贰领导，吏、户、刑部长贰还可推荐本部“治状显著”的郎官长期留任。此外，六部尚书、侍郎奏事，六部郎官可以随从，但不能独留，且六部侍郎以下官员不可独乞上殿奏事。
最后，六部获得独立的公文下行权。在元丰新制下，中枢决策完成之后，都省需将公文下发六部，由六部再转发下行，即司马光所言：“尚书省复下六曹，方得符下诸处。”元丰改制后，六部下发的公文（一般为“符”）多是秉承尚书都省决议而成，故文献中常见“准某部符准都省批状”、“准某部符准都省札子”等记载。除了“符”这一公文形式外，六部对所辖机构还可以“帖”这类公文行下，如“户部帖”、“礼部帖”等。相比之下，唐前期尚书六部无权单独下发公文，只有都省或六部诸司可以下发文书，各司指挥州县和各机构的“符”，称“省符”或“某司符”，而不称“部符”。
综上，元丰改制后尚书都省成为政务枢纽，都省进行业务分工时，以六部为单位，而不再以诸司为单位。六部在勘当都省所下事务时，尚书、侍郎起主要作用，诸司郎官只是负责检详条贯的辅助角色。六部勘当完成后申都省也是以六部为单位，而非以六部所辖诸司为单位。当最终决策从尚书都省下至六部后，又是各部以符、帖等公文下发。总的来看，北宋元丰改制后尚书六部与唐前期六部大有不同，成为实体机构。
二、六部统辖寺监
元丰改制后，九寺三监分隶尚书六部，彼此之间形成固定统属关系。尚书都省下给六部处理之事，往往还需六部下文寺监作进一步调查，故史料中常有“礼部状……寻下太常寺勘当”一类记载。寺监勘当多由诸案吏员负责检校条例，提出初步意见，再交付寺监丞、长贰进行处理。寺监处理完六部下发之事后，还需再回申六部。如果遇有边防大事或紧急之事，寺监来不及申六部，仍可直申尚书都省或主管军政的枢密院。
宋神宗虽说过“九寺三监”可以被六部“随事统属”，即寺监可根据所处理事情的种类，由六部中不同部门进行管理。但“随事统属”会导致事权不专，以至产生调度不灵、相互推诿等一系列问题，所以正如宋人所言，元丰改制后“寺监已是省部所辖”、“寺监长贰皆统属于六联（六部）”，寺监实则仍固定隶属于对应的六部。在元丰新制《官制格目》中，寺监附写在所属六部下，正体现了六部与寺监的统属关系。
（一）礼部统辖太常寺、国子监、鸿胪寺
元丰改制后，礼部与太常寺、国子监、鸿胪寺之间存在明确统辖关系。元丰改制后礼部为北宋管理礼、乐、教养之法的机构。太常所掌礼乐之事，需由礼部负责审核。太常隶属礼部从孙觉易任之事便可窥一斑。元丰六年七月，时任太常少卿孙觉因与礼部侍郎李常有亲属关系，而太常寺为礼部下属机构，根据宋代回避制度，孙觉不得不改任秘书少监。
主管学校事务的国子监同样归礼部统辖。元祐八年，苏轼任礼部尚书时，因与国子司业赵挺之有旧怨，对国子监申礼部诸事，苏轼多不按学制处理，借此排挤赵挺之，最终迫使其改任他职。此事从侧面说明礼部对国子监所申事务有直接处理权，国子监受礼部统辖。元丰改制后，国子监增置广文馆生员，需送礼部进行审核，礼部长贰可荐举国子监属官，均体现了礼部对国子监拥有管辖权。
掌外宾接待及宗教事务的鸿胪寺也隶属礼部。宋徽宗崇宁二年（1103）四月，主管新政的讲议司在上呈朝廷的公文中指出，负责接待外宾事务的同文馆及管勾所、都亭西驿及管勾所均隶属于鸿胪寺，鸿胪寺则由礼部主客司负责管理。根据元丰新制，在具体行政运作中，同文馆及管勾所等机构需先申鸿胪寺，再由鸿胪寺申主客司。但是鸿胪寺对同文馆及管勾所等机构所申任何公务，都不作具体决定，只是誊写后直接转申礼部主客司。宋廷主政者面对这种特殊状况，一度令同文馆及管勾所等机构有事直接上申礼部主客司，以加快公务处理速度，不耽误接待外宾之事，但不久后又恢复前制。此事可见元丰改制后，鸿胪寺与礼部之间存在固定统属关系。
礼部与太常寺、国子监、鸿胪寺之间为固定统属关系，但在具体管理中，则由礼部所辖诸司具体负责，礼部司主要负责管理太常寺、国子监、宗正寺；主客司主要负责管理鸿胪寺；膳部司主要负责管理光禄寺。礼部司因主管多个寺监，通过分设诸案对接寺监之事，如设宗正案对接宗正寺公务、设礼乐案对接太常寺公务、设贡举案对接国子监公务。
（二）户部统辖司农、太府寺
宋神宗熙宁变法时期，司农寺掌经济新法，煊赫一时。元丰改制后司农寺职权迅速萎缩，只负责粮草储存及按月给官兵发放禄食等事。《司农寺题名记》明确记载元丰改制后司农寺隶属尚书户部。元丰改制后太府寺掌库藏出纳等事，由户部金部司直接管理。户部对司农、太府寺负有行政督查之责，如太府寺长贰每月需亲自到所辖诸库检查库务账目情况。若太府寺长贰不认真履行职责，户部可以“渎职”之名对其进行弹劾。太府寺处理相关公务需得到户部批准；对于条例没有记载的情况，太府寺必须“上于户部”，由户部进行裁断。
户部对太府、司农寺等下辖机构官员有奏辟之权，除了左藏南北库、商税院外，其他库务主管官员例由户部奏辟。司农、太府寺所管辖的库务最后也要申报户部，由户部负责审核。
（三）工部统辖将作监、都水监、军器监
元丰改制后，将作监掌营缮工程、都水监掌修治河道、军器监掌制造军器，三监皆隶属工部。工部对所属寺监有监管督查之责，如将作监修葺在京诸军营房时，工部可派郎官催督和检察工作进度。工部水部司作为都水监的直接主管机构，有权对相关隶属机构的存废提出具体建议。将作监、都水监年终还需接受工部审核。
元祐四年，户部侍郎苏辙上奏请求把将作监、都水监、军器监“兼隶”户部。所谓“兼隶”意为既归属工部又归属户部，他给出的理由有两点。第一，元丰改制前的修造案、河渠案、胄案，均是当时负责主管全国财政的三司之所属机构。改制后修造案变为将作监、河渠案变为都水监、胄案变为军器监、三司变为户部。按照改制前的情况，应仍由户部统一管理将作监、都水监、军器监。
第二，三司所属机构不隶属户部会带来一些问题。首先，吏、礼、兵、刑、工五部以多做事情为功，户部（三司）则以多支拨钱物为劳。元丰改制将部分三司所属机构并入其他五部之中，因不同部门办事原则不同，五部与原属三司的这些机构在日常政务处理中会产生冲突。其次，三司下属机构分属不同部门，会导致管理不畅等问题出现。以军器监为例，改制前军器监归三司管辖，改制后军器监隶属工部，而主管地方军器制造的都作院却隶属提点刑狱司，导致改制后户部无法参与军器制造相关事务决策，对国防生产产生影响。最后，改制前修造案的公文可专达最高决策机构，中枢可以直接了解情况。改制后修造案隶属工部，事情轻重缓急皆由工部决定，导致中枢无法直接掌握营缮之事。
苏辙据此认为将作、都水、军器三监应兼隶户部，宋廷当时部分采纳了他的意见，即让将作、军器监兼隶户部，都水监仍专隶工部。哲宗绍圣时期因崇尚元丰新法，又复令此三监专隶工部。这一隶属关系此后一直延续到南宋。
（四）刑部统辖大理寺
元丰改制后刑部掌天下狱讼，大理寺专治监狱。刑部对大理寺有行政督查之权，大理寺要接受刑部考核。元祐五年，哲宗命刑部“点检大理寺差失”，中书舍人王岩叟对此提出异议，指出大理寺是刑部辅助机构，两个机构处事原则不同，刑部以办案多为功，大理寺以狱空为功，如果让刑部去考核大理寺，会导致大理寺狱满，违背了大理寺“慎刑”的指导思想。但哲宗并未采纳王岩叟的建议，仍令刑部考核大理寺。
（五）兵部统辖太仆寺、卫尉寺
元丰改制后太仆寺掌牧马车辇之事，卫尉寺掌仪卫之事，皆隶属兵部。太仆寺、卫尉寺要接受兵部审核。
元祐年间，宋廷关于内外马事是否应申兵部的讨论，是了解六部与寺监之间关系的重要材料。元祐元年，太仆寺奏请马政事宜只隶尚书都省或枢密院，不隶兵部驾部司，得到朝廷准许。此后，太仆寺可直申尚书都省，无需再申兵部。元丰改制后，寺监均先申六部，再由六部申都省。现在太仆寺可越过兵部直申都省，表明宋廷对马政的重视。但这件事在朝堂上引起巨大纷争，兵部尚书王存、谏官王觌上书反对，认为此举会破坏元丰改制所重塑的中央行政体制。王存上奏说：
今日太仆既许不隶驾部，异时太常又将乞不隶礼部，其他寺、监各务专达，无复分守，则上下纷乱，官制之坏自此始矣……至于省、台、寺、监所分职事，皆本先王制治之法，其间或有迂滞不通，量加裁正，使便于行事。
王存和王觌奏文明确点出元丰改制后六部与寺监之间的统属关系，但这种统属关系的形成不是一蹴而就的，现实中的政治斗争使这一体制的建立过程充满曲折乃至争议，部分机构间的统属关系甚至反复变动。但从总体上看，这一固定统属关系是长期存在的。
由以上分析可知，元丰改制后六部与寺监之间为固定统辖关系。这种关系也得到宋人普遍认可，宋人程大昌直接将元丰改制后寺监比作六部所辖诸司。程氏指出，“礼部之于太常，户部之于司农，诸曹如此等类，今世通谓子司”子司原本为六部头司之外的诸司，程氏却用之指代太常寺、司农寺等寺监。可见元丰改制后，六部不仅统辖寺监，寺监还类似于六部所辖诸司，寺监长贰与六部郎官一样，均是六部属官。
元丰改制后北宋省部寺监关系图
三、寺监分治库务
上文梳理了元丰改制后六部与寺监之间的统属关系，接下来将考察寺监与诸司库务之间的关系。诸司库务是宋代中央行政机构所属的库藏、场务等统称，负责执行具体行政事务。宋真宗景德二年（1005）以前，由三司负责监督管理诸司库务。景德二年宋廷设提举诸司库务司，以辅助三司点检诸司库务文帐、考核库务监官是否符合要求。熙宁时期，部分诸司库务按照职掌转隶重振职权的寺监，所掌事务由寺监申报朝廷。元丰改制后，各寺监职权全部得以重振，三司和提举诸司库务司所辖诸司库务全部转隶寺监，寺监与诸司库务形成类似六部与寺监的固定统属关系。
元丰改制后，寺监统辖库务，库务所掌事务需申寺监。元祐时期御史翟思强调，“凡文移之行于下者，朝廷既付尚书省，尚书省又付本部，本部又下寺、监，寺、监复下所领库、务”，指出库务处于中央行政流程底端，由寺监管辖。诸司库务所掌事务必须申报寺监。如库务所管物品到达后，“门司置籍”，详细登载物品信息，库务“具年月日正剩欠数，申寺、监”，向上级管理机构寺监进行报备，然后再缴纳入库。库务支拨钱物同样也要申寺监，得到允许后才可使用。“寺、监于所隶司、局，各许抽摘点检”，寺监对库务还有检查之责。
改制后寺监与诸司库务为固定统属关系，形成了寺监分治库务的局面。以往学者多据《宋史》来论述寺监分治的库务，不过《宋史·职官志》所载寺监分治机构其实存在一些遗漏和讹误，今结合相关材料考辨元丰改制后寺监分治库务情况。
资料来源：孟元老撰，邓之诚注：《东京梦华录注》卷 1《外诸司》，第 46—47 页；《文献通考》卷 55—57 《职官考》，第 1609—1694 页；《宋史》卷 164—165《职官志》，第 3882—3923 页；龚延明：《宋史职官志补正》，第 197—311 页。
从上表可看出，元丰改制后，寺监分治的机构均为改制前的诸司库务。诸司库务根据职掌分属不同寺监，如掌管礼仪祭祀的机构隶属太常寺，专修皇族谱牒的机构隶属宗正寺，掌管外宾接待及宗教事务的机构隶属鸿胪寺，掌管牧马的机构隶属太仆寺，负责京城修缮的机构隶属将作监，负责军器制造的机构隶属军器监，负责修治河渠的机构隶属都水监等。寺监所辖库务数不同，表明寺监职掌繁简不一，如从表中司农寺一栏可知，司农寺所辖库务最多有50个，职事也最为繁剧，以至司农寺官员必须来回奔走以点检所辖库务，甚至无片刻停歇，故有“走卿”之称；从表中宗正寺一栏则知，宗正寺所辖库务较少（只有3个），职清事简，故有“冷卿”之喻。值得注意的是，这些诸司库务均位于京师，表明元丰改制后寺监只负责统辖京师诸司库务，并不需要处理地方事务。
元丰改制后，寺监与诸司库务之间虽形成了固定统属关系，但在实际运作过程中，则由寺监下辖诸案具体负责管理。元丰改制前诸司库务直接与三司诸案对接。熙宁三年，吴充《三司属官班序奏》记载元丰改制前诸司库务与三司下属诸案之间的一一对应关系，如南北作坊、御厨、瓷器库等由盐铁案管理，粮料院由粮料案管理，裁造院、文思院、杂物库由度支赏给案管理。元丰改制后诸司库务直接与寺监诸案一一对接，如太常寺下辖机构太医局，即由其下属太医案管理；宗正寺下辖机构有玉牒所（负责纂修历代皇帝玉牒），其设案除了承办本寺杂务的知杂案外，还有一个与玉牒所对应的属籍案；其他寺监与库务之间的关系也大体如此。专掌皇族事务的大宗正司无下辖机构，按照事务种类分设士、户、仪、兵、刑、工六案，以便与六部一一对应。
综上，元丰改制后寺监与诸司库务形成明确的统属关系，诸司库务根据业务职能分属不同寺监，寺监诸案与诸司库务一一对接。诸司库务申禀公务时均先申寺监，再由寺监上申六部。诸司库务处于中央行政运作中的底端。
结 语
秦汉时期的三公九卿制至隋唐演变为三省六部制，是中国古代中央行政体制发展过程中的一次重大变革。不过隋唐时期的三省六部制仍残留着秦汉时期的九寺五监等机构。六部与寺监，双方长官品级相当，相互之间没有上下级隶属关系，但职责又彼此重叠。在实际运作中，寺监往往申都省而不申六部，与寺监直接进行业务往来的也只有尚书省的某些司，六部在行政体制中地位比较尴尬。在日常政务处理中，都省和诸司的意义要远大于六部，以至有学者称这种体制为：尚书省—诸司体制。可见隋唐三省六部体制下，六部与寺监的整合尚未彻底完成。在事务激增的唐中后期，衍生出使职差遣体制，使中央行政体制为之一变，并一直沿用至北宋元丰改制前。使职差遣因职掌具体政策的制定与施行，加之可以直接指挥下属机构，行政效率远高于唐前期三省六部制。
北宋元丰改制以记载唐前期制度具体面貌的《唐六典》为蓝本，但绝非简单照搬《唐六典》所载唐前期的三省六部制，而是通过“杂取唐及国朝旧制”制定出一套符合北宋实际情况的中央行政体制。元丰改制将晚唐、五代、北宋以来名实混淆的官制整合为以六部为行政中心的新体制。改制后六部职掌来自使职差遣机构，所辖诸司则根据公务多寡而具体设置，不再固守每部下辖四司的唐制。六部作为国家行政主体的地位得以凸显，是中国古代中央行政体制演进中的重要变化。
元丰新制下六部与寺监、寺监与诸司库务形成明确的固定统属关系，寺监先申六部，再由六部申尚书都省，六部所辖诸司无独立性。如果说唐前期六部尚是半实体半虚体的机构，那么元丰改制后的六部则是实体机构，可以通过公文直接指挥州县、寺监，使日常政务运作更加顺畅。
宋神宗去世后，虽然中枢政局屡有变动，但以六部为核心的中央行政体制基本框架始终保持相对稳定。这一通过元丰改制重塑而成的国家行政主体，兼容了晚唐、北宋以来的使职差遣体制，使得中央行政体制重新回归常规体制的道路上。元丰体制因容纳使职差遣的运作机制，理顺了六部与寺监、寺监与库务的关系，符合中国古代中央体制演进的内在规律，提高了当时国家及社会治理水平。所以，虽然北宋晚期党争激烈，反变法派多次主张改回北宋前期的制度，但均未真正得到施行，只是偶设临时差遣处理某些具体事务。终北宋一朝，元丰体制未再出现更多变动。
北宋元丰改制形成的新体制是对秦汉以来中央行政体制的发展。元丰新制不仅上承秦汉三公九卿制、唐前期三省六部制、晚唐五代以来的使职差遣体制，而且下启金元明清的六部体制，是中国古代中央行政体制演变的重要节点。六部作为中央核心职能部门一直延续到清末改制，其间虽偶有变化，也都是在六部体制内进行修补和调整。明清六部地位进一步凸显，但寺监与六部的关系仍为统属关系，如掌牧马的太仆寺听命于兵部，国子监、太常寺、光禄寺、鸿胪寺听命于礼部。宋代制度史研究在重视唐宋延续与变革的同时，也应关注对元明清的制度影响。长时段的观察视野，将更有助于推动制度史研究的创新。
（作者黄光辉，系湖北大学历史文化学院副研究员）
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校审：青 螾